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El pasado 21 de febrero entró en vigencia la Ley 1676 de 2013 “Por la cual se
promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”, que
reforma integralmente el sistema de garantías mobiliarias mediante la unificación de
conceptos y modernización de los mecanismos para constituir, registrar y ejecutar
las garantías muebles, ahora denominadas Garantías Mobiliarias.

La ampliación de bienes sobre los cuales se puede constituir garantías, la
centralización de la información en un solo registro de libre consulta y las
ejecuciones en plazos cortos y sin intervención judicial son sólo algunos de los
mecanismos que ofrece la nueva normatividad para superar trabas normativas,
operativas y procesales que impedían que las garantías mobiliarias se tuvieran como
respaldo eficaz de las obligaciones en caso de incumplimiento.

Sin duda la Ley está diseñada para lograr una mayor bancarización a través del
crédito y beneficiar particularmente a segmentos como las Pymes. Sin embargo,
para que se logren los efectos deseados se requiere de varias acciones. Los decretos
reglamentarios del Gobierno y el análisis y ajuste de la regulación financiera serán
un punto de inicio determinante para impulsar el nuevo esquema y brindar claridad
a los actores en cuanto a la aplicación de la Ley.

Experiencias internacionales exitosas de países que han adoptado normativas
similares basadas también en la Guía Legislativa de la CNUDMI (Comisión de
Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional) son un indicador de lo
que posiblemente pueda ocurrir en nuestro país. Colombia cuenta con una Ley
moderna y ajustada a las necesidades económicas y comerciales del país. Ahora
comienza la etapa de implementación que requiere de la intervención coordinada de
todos los actores para así conseguir el objetivo propuesto que no es otro que
incrementar el acceso al crédito y fortalecer el sector productivo.

Hace seis meses y gracias a un importante esfuerzo del Gobierno y del Congreso de
la República se expidió la Ley 1676 de 2013 “Por la cual se promueve el acceso al
crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”. Inició su vigencia el pasado
21 de febrero, adoptando el concepto de Garantía Mobiliaria como aquella figura
mediante la cual un bien mueble, es decir aquel que puede trasladarse de un lugar a
otro sin afectarse su naturaleza, respalda el pago de una obligación. La ley, en una
definición funcional, trasciende esa visión clásica ampliando el concepto a derechos
e intangibles, entre otros.

Para lograr el objetivo de acceso al crédito, la Ley contempla una reforma al sistema
de garantías mobiliarias mediante su actualización, unificación de conceptos y
modernización de los mecanismos para constituir, registrar y ejecutar las garantías
sobre bienes muebles, ahora denominados Garantías Mobiliarias.

Son grandes las expectativas que genera la nueva normatividad en un país en vías de
desarrollo como Colombia. El reto de la banca ha sido incrementar la inclusión
financiera en sectores y con clientes que tradicionalmente no han logrado acceder al
crédito. La inclusión financiera tiene implicaciones sobre la reducción de la pobreza
al estimular la prosperidad y acelerar la participación de los estratos de menores
ingresos en las ganancias del desarrollo. Según cifras de Asobancaria, sólo el
33.43% de la población adulta tiene actualmente créditos con el sector financiero. El
caso de la Pequeña y Mediana empresa (Pymes) es aún más preocupante debido a
que, según cifras de la CEPAL, para 2011 sólo el 12% de ellas se financiaba con
crédito formal.

Nuestro país, al igual que otros de la región, se caracteriza por tener una alta cantidad
de Pymes, varias de ellas operando en la informalidad y con pocas posibilidades de
acceso al crédito o con acceso en condiciones onerosas debido a ausencia de
información verificable o por falta de garantías, factores que contribuyen a aumentar
la percepción de riesgo.

El Banco Mundial en el Informe Global de Desarrollo Financiero 2014, dedicado al
análisis de la inclusión financiera, identifica como uno de los obstáculos para lograr
una mayor inclusión a través del crédito las limitaciones al régimen de garantías
mobiliarias y hace algunas recomendaciones para superar dichas barreras.

Indica el Informe que para aumentar la inclusión financiera deben superarse varios
problemas normativos y de mercado. En cuanto al crédito, señala que debe contarse
con un marco legal y reglamentario adecuado que contenga un sistema de información
centralizado y confiable, por lo que estima que la creación de registros de garantías de
bienes muebles puede impulsar considerablemente las posibilidades de financiamiento.

Según el Informe, el 78% de los bienes que poseen las Pymes en los países en vías de
desarrollo son muebles, pero la falta de información sobre estos y la inseguridad al
momento de su ejecución conlleva que los bancos no las reciban fácilmente como
respaldo de las obligaciones.

El Banco Mundial recomienda que los sistemas legales se basen en tres aspectos
básicos:

1. Que no se limiten los bienes que pueden servir como garantía.
2. Que se cuente con mecanismos que permitan hacer líquido el bien que está en
garantía de manera privada, o a través de procedimientos ágiles.
3. Que cuando un sólo bien respalde más de una obligación, se respete el orden
del registro, orden que debe poderse verificar de manera electrónica.

Este último punto lo resalta el Banco Mundial, entidad que estima que el registro
funciona mejor si en el país se cuenta con un único registro de garantías que permita a
los potenciales acreedores establecer, por ejemplo, si existe un reclamo sobre algún
bien. El Informe señala que un estudio reciente realizado en 73 países indicó que estos
registros unificados y electrónicos de garantías mobiliarias ayudan a incrementar el
acceso de las empresas al crédito y que este efecto es mayor en las Pymes.

Fundamentos para el funcionamiento del nuevo sistema en
Colombia

La normativa aprobada busca superar las trabas normativas, operativas y procesales
que impedían que las garantías mobiliarias se posicionaran como un respaldo eficaz de
las obligaciones en caso de incumplimiento.

Es posible identificar cuatro pilares sobre los que se estructura la normatividad
promulgada, a saber:

PRIMERO: Todas las figuras jurídicas que respalden una obligación,
independientemente de cómo se denominen, son garantías.

SEGUNDO: Se amplían los bienes que pueden darse en garantía a todos aquellos
bienes y derechos a los que las partes atribuyan valor económico. Se podrán dar en
garantía infinidad de bienes como por ejemplo, inventarios, cosechas, ganado, cuentas
por cobrar, solo por mencionar algunos, en adición a la tradicional prenda sobre
vehículos y maquinaria, y se prevé una interesante figura según la cual cuando el bien
objeto de garantía se venda o transforme, el resultado de la operación, es decir, el
dinero o el producto de la transformación, continuará garantizando la obligación. Así,
si un agricultor da en prenda cierta cantidad de semillas, su cosecha y el dinero
producto de la venta de los frutos quedan igualmente gravados. Piénsese en un
empresario que da en garantía su inventario de materia prima la cual transforma en
bienes finales que son vendidos, obteniendo de sus clientes unas cuentas por cobrar. De
esta forma, la garantía otorgada originalmente sobre el inventario de materia prima se
transforma en el proceso productivo sin necesidad de constituir nuevas garantías en
cada etapa del mismo.

TERCERO: Información centralizada, la cual será pública y se podrá verificar de
manera electrónica por cualquier persona. En el registro administrado por
Confecámaras estará toda la información sobre la constitución, modificación, prórroga,
cancelación, transferencia y ejecución de las garantías de bienes muebles.

Quien desee consultarlo, a través del número de identificación del garante, podrá saber
si sobre un bien específico e identificado pesa una o más garantías, verificando cuál de
esos acreedores tiene prelación, el monto de la obligación garantizada, o si se ha
iniciado un proceso de ejecución por haberse presentado mora. Esta última
información, por ejemplo, no se podrá verificar en ninguna base o central de
información diferente a la de garantías mobiliarias de Confecámaras.

El registro en Confecámaras es la columna vertebral de la Ley. Tan es así que solo
contarán con prelación las obligaciones fiscales y tributarias cuando se encuentren en
él, lo cual genera seguridad para cualquier acreedor, pues no puede ser desplazado si a
su favor se ha otorgado una garantía, por otro acreedor que no aparezca en el Registro,

así sea el fisco. Igualmente, si el Estado como acreedor aparece registrado en fecha
posterior a un acreedor privado, tendrá este privado preferencia frente al valor del bien.

En este Registro los costos de inscripción se reducirán notablemente frente a los
cobrados anteriormente por las Cámaras de Comercio, puesto que no es un acto sujeto
al impuesto de registro, y su valor se establecerá en una tasa fija. La Resolución 834
del pasado 5 de marzo estableció dicho valor en $30.000 para el registro de formularios
de inscripción inicial.

Así las cosas, Confecámaras contará con una base que será una herramienta de
permanente consulta y utilización por parte de los acreedores, al ofrecer información
confiable, completa y necesaria para la realización de estudios de crédito, reduciendo la
asimetría de información hasta ahora reinante frente a las garantías de bienes muebles.
Los beneficios para los deudores también son evidentes ya que, de funcionar
correctamente el sistema, se disminuirá el costo de las operaciones al facilitar el
análisis y otorgamiento de crédito, pues de manera centralizada, ágil y oportuna se
contará con información veraz que brindará elementos de juicio para determinar la
situación de compromiso patrimonial del garante.

Buena parte de las expectativas sobre el éxito del nuevo esquema de garantías
mobiliarias recae en su registro. El fracaso del sistema en países que han adoptado
estándares similares al de la Ley 1676, ha radicado en una inadecuada operación del
registro o en falta de comunicación entre registros cuando existe más de uno en el cual
deban inscribirse las garantías.

Para evitar lo anterior, se espera que superados los impases legales con el Ministerio de
Transporte frente a la inscripción de garantías sobre vehículos en el Registro Nacional
Automotor, se logre una intercomunicación permanente y en línea entre aquel y el
Registro de Garantías Mobiliarias. Es de trascendental importancia que a la mayor
brevedad el Ministerio de Transporte y el de Comercio, Industria y Turismo definan los
procedimientos, desarrollos y demás requerimientos para garantizar la
interoperatividad de los dos registros. Hasta tanto, y según lo indica el Decreto 400 de
2014 que reglamenta el Registro, la inscripción y cancelación de las garantías
mobiliarias sobre vehículos continuará haciéndose tanto en el Registro Nacional
Automotor como en el Registro de Garantías Mobiliarias. Esta situación no es
recomendable pues derivaría transitoriamente en dobles registros, dobles costos y,
esperemos que no genere información desactualizada.

En este punto, es preciso mencionar que las entidades financieras deben inscribir las
garantías otorgadas con antelación para mantener su prelación frente a acreedores a los
que les otorguen nuevas garantías y obtengan registros posteriores, para lo cual cuentan
con un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia de la ley. Para ello se
recomienda que se permita adelantar procesos en los cuales la información depositada
en el Registro Nacional Automotor pueda ser cargada en el registro de garantías
mobiliarias de manera automática y directa. Esto ayudaría a disminuir eventuales

equivocaciones al registrar la información de cada garantía manualmente y garantizaría
que la información estuviera completa en el registro de Confecámaras en plazos
menores.

CUARTO: Creación de dos mecanismos de ejecución expeditos: la ejecución
extrajudicial y el pago directo. La efectividad de una garantía se determina cuando se
ejecuta, es decir, al momento de lograr el pago de la obligación con la adjudicación del
bien o con el producto de su venta. Antes de expedición de la Ley 1676 estos
mecanismos solo podían darse por la vía del proceso ejecutivo en caso de impago. En
Colombia la congestión de la rama judicial y los obstáculos dentro de los procesos
impedían una ejecución ágil y eficaz de la garantía. Lo anterior resulta más grave en el
caso de las garantías mobiliarias, en donde los bienes, luego de la terminación del
proceso están depreciados.

En el informe “Doing Bussines 2011”, el Banco Mundial confirma lo anterior. En éste
se indica que en la resolución judicial de controversias contractuales Colombia ocupa
el puesto 150 en un ranking de 183 países y el puesto 25 en América Latina y el Caribe
entre 32 países. La justicia colombiana es la sexta más lenta del mundo y la tercera más
lenta de América Latina y del Caribe. Como se observa en la siguiente gráfica un
proceso judicial en Colombia tarda en promedio 1.346 días, mientras que en los países
de la región dicho promedio asciende a 707 días.

El Estado, consciente de la situación descrita y con el fin de disminuir la congestión de
la administración de justicia, ofrece los mecanismos extrajudiciales descritos en la ley.
La ejecución extrajudicial se podrá adelantar ante notarios y Cámaras de Comercio, sin
intervención judicial en caso de no presentarse oposición del deudor o del garante. El
nuevo régimen de ejecución implicará que el pago de la obligación incumplida a través
del bien dado en garantía se realice sin mayores demoras.

Adicionalmente, a través de la figura del pago directo, se permite al acreedor satisfacer
su crédito directamente con el bien dado en garantía cuando conserva su tenencia o
cuando las partes así lo acordaron. Para lograr lo anterior resultó necesario que el
legislador eliminara expresamente en la Ley la prohibición de pactar que el acreedor
pudiera disponer de la garantía.

Acciones a seguir

Los mecanismos previstos en la ley indiscutiblemente están diseñados para lograr la
inclusión financiera a través del crédito y serán las Pymes las más beneficiadas por las
bondades de la nueva normatividad. Sin embargo, para que se logren los efectos
deseados los cuales solo podrán ser evidenciados transcurrido un tiempo prudencial, se
precisa de varias acciones, entre ellas lograr una reglamentación lo suficientemente
clara que permita la puesta en práctica de las novedades regulatorias, además de la
socialización, comprensión y adecuada interpretación de la Ley por parte de todos los
actores.

También resulta necesario que el Gobierno, conjuntamente con las entidades
financieras, analice las necesidades de ajustar la actual regulación financiera en lo
atinente a las garantías, para adecuarla a la nueva filosofía de la novedosa disposición.
Teniendo en cuenta que las garantías mobiliarias podrían ser consideradas como
admisibles bajo los criterios de la Superintendencia Financiera se sugiere se califiquen
como tales.

Es posible, por ejemplo, que se requiera la derogatoria de algunas normas, como por
ejemplo el artículo 2.1.2.1.5 del Decreto 2555 de 2010 que califica como no admisible
aquella garantía que consista exclusivamente en la prenda sobre el activo circulante del
deudor, lo cual está expresamente permitido por la Ley 1676, y que limitaría el marco
de acción de las Entidades Financieras.

Experiencias Internacionales

Si bien las expectativas son grandes, en este momento no es posible anticipar los
efectos que esta normatividad tendrán en el crédito. La experiencia internacional de
países que han adoptado modelos similares al de la Ley 1676 de 2013 es por ahora un indicador de lo que posiblemente pueda ocurrir en nuestro país de implementarse
correctamente la Ley. A continuación se muestran algunas de tales experiencias:

CHINA
En octubre de 2007 se promulgó la ley de propiedad y creó un registro nacional en
línea para las garantías reales que contiene los principales elementos de un registro
moderno de garantías sobre bienes muebles. En 2011, la IFC (Corporación Financiera
Internacional) realizó un estudio que evidenció lo siguiente:

• Se han registrado más de 385.000 inscripciones, que representan préstamos por
un valor aproximado de más de US$3,5 billones.
• De los US$3,5 billones en nuevo financiamiento otorgado, alrededor de
US$1,1 billones corresponden a financiamiento para Pymes.
• Se han realizado más de 490.000 consultas al registro.
• Casi 68.500 Pymes se han beneficiado al tener acceso al crédito.
• El porcentaje de préstamos garantizados por bienes muebles en China ascendió
luego de la reforma del 12% al 20%.

GHANA
En 2008 Ghana reformó el marco jurídico de las garantías mobiliarias creando un
registro cuyos efectos son los siguientes:

• Se han realizado más de 45.000 inscripciones desde marzo de 2011
• Más de 5.000 Pymes y más de 30.000 microempresas han obtenido préstamos.
• Women´s World Banking es el mayor usuario del registro, más de 40 bancos y
entidades no bancarias utilizan el registro.

MÉXICO
En 2009 se reformó el Código de Comercio y se creó el Registro Único de Garantías
Mobiliarias. Desde su creación se han multiplicado por 4 el número de inscripciones,
evidenciándose un total de más de 150.000 préstamos por valor de aproximadamente
US$ 200.000 millones, de los cuales 45% son créditos para el sector agrícola.

Consideraciones Finales

La Ley 1676 de 2013 ofrece mecanismos y herramientas adecuados para lograr
incrementar el acceso al crédito, especialmente para las Pymes. Sin embargo, la Ley
por sí sola no es suficiente pues requiere de un cambio de mentalidad de todos los
actores y de acciones coordinadas para alcanzar su objetivo.

Los decretos reglamentarios del Gobierno, la regulación de la Superintendencia
Financiera y la adecuada implementación del Registro serán un punto de inicio
determinante para impulsar el nuevo esquema y brindar claridad a los actores en cuanto
a la aplicación de la Ley.

Son varios los paradigmas jurídicos que rompe la Ley. Se requerirá de una importante
labor de socialización para conseguir que todos los actores entiendan la necesidad de
dejar en el pasado esquemas y ataduras jurídicas que no se compadecen con los nuevos
rumbos de la economía, ni con las necesidades de financiación que requiere el sector
productivo y comercial. Es necesario que los actores financieros y empresariales, la
rama judicial, los consumidores, la comunidad legal y académica, los notarios, las
Cámaras de Comercio y Confecámaras, interpreten unificadamente las normas y de
esta forma su aplicación fluya armónicamente.

De lograrse lo anterior se espera que aumente la inclusión financiera a través del
crédito, se reduzca el riesgo de crédito, disminuyan las provisiones, bajen los costos de
los créditos, aumente la competitividad por la mayor financiación que obtendrán las
empresas, se logre la ejecución de la garantía en plazos cortos, disminuya la duración
de los procesos de ejecución y se descongestionen los despachos judiciales.

Colombia no es pionera en la adopción de este modelo. Existen exitosas experiencias
internacionales de países que con esquemas similares al acogido por la Ley 1676, han
logrado incrementar el crédito favoreciendo al sector empresarial y a las Pymes, que se
espera se repliquen en Colombia. Estos efectos esperados serán medidos por la IFC con
encuestas periódicas similares a las realizadas en otros países tanto a Pymes como a
instituciones financieras.

Colombia cuenta ahora con una ley moderna y ajustada a las necesidades económicas y
comerciales del país. Comienza la etapa de implementación de un proyecto de gran
envergadura que requiere de la intervención coordinada de todos los actores para así
conseguir el objetivo propuesto.

Tomado de la publicación “Semana Económica” del 14 de Marzo de 2014 de Asobancaria, que a su vez se encuentra en la página web de la Superintendencia de Sociedades