El Covid 19 y el derecho tributario: ¿De verdad será necesaria una nueva reforma tributaria?

La declaratoria de emergencia sanitaria, por cuenta de la actual pandemia, nos deja a todos con la certeza de que se avecina una nueva crisis económica peor que la crisis de 2008. Los tributaristas, en particular, estamos debatiendo lo que hará un gobierno nacional cuya incompetencia y lambonería con los empresarios ha hecho que disminuya el recaudo tributario a punta de beneficios fiscales generosos (bajón que, por cierto, se preveía para este 2020). La respuesta, casi que unánime, parece ser que va a haber una nueva reforma tributaria en la cual se pueden aumentar los impuestos, o bien, se pueden crear unos nuevos de carácter temporal (que luego se vuelvan permanentes, como el 4×1000) o uno permanente.

Sin embargo, si consideramos lo sucedido en otra emergencia declarada por el gobierno colombiano, y la misma crisis económica sobreviniente, tal vez esto no sea necesario.

Es inevitable pensar en una reforma Tributaria si consideramos que el Estado Colombiano nunca ha logrado sostenerse solo con impuestos. El Estado colombiano es un Estado que siempre ha marchado a cagandas, con un recaudo tributario que la misma DIAN ha reconocido que nunca ha sido el 100% del Presupuesto Nacional. De hecho, si observamos la siguiente tabla, que tomo del blog El Analista Tributario, observamos una comparación entre el presupuesto nacional frente al recaudo de la Dian desde el año 2001, observando que:

AñoPresupuesto nacional*Recaudo DIAN*Saldos deuda pública externa*
– interna* TRM 11/02/19
2001632573.4 – 42 
2002672871.2 – 51 
20037232.277 – 59 
2004823881 – 66 
2005924476 – 85.2  
20061065382.1 – 91.4
2007117.160.290 – 94.3
2008125.26792.1 – 105
200914269116 – 117.3
2010149.870124 – 131
2011151.387133 – 144
2012165.799144 – 154.4
2013191.4105163 – 176
2014197114184.3 – 196
2015207.6124204.3 – 201
2016210.4127220 – 232.1
2017229.3136.5223 – 257
2018235.6144.4226.2 – —
2019258.9
* en billones de pesos

Para obtenerse lo que falta, el Gobierno Nacional echa mano de las rentas petroleras, las ganancias del Banco de la República o la venta de empresas del Estado como ISAGEN (como hizo Santos) o acciones de Ecopetrol (como hizo Uribe). Y para no endeudarse más, el Estado Colombiano prefiere tramitar una nueva reforma tributaria cada dos años o menos.

Entonces, como gracias al Covid 19, y a la pelea de inválidos guerra de precios del petroleo que actualmente enfrenta a Rusia con Arabia Saudita, el petroleo se encuentra a menos de USD 20 el barril, pues ya con solo ver ese indicador se sabe que el recaudo no será bueno este año. Por lo tanto, con Coronavirus o sin él, el Estado podría haber quedado en un déficit que solo podría ser sufragado con más deuda, partiendo del hecho que la estrategia de Duque de recaudar a través de atacar la evasión es demorada porque implica la culminación de todos los procesos fiscales, cambiarios y aduaneros que se están iniciando contra los evasores, además de la contratación y capacitación de nuevo personal. Y si a eso le sumamos que se espera que más del 50% de las pequeñas y medianas empresas entren en insolvencia, y que el desempleo podría llegar al 20% (lo que significa más insolventes) y tanto empresarios, como personas naturales no comerciantes, van a preferir tener con que comer que pagar deudas, no se espera un año prometedor en materia de recaudo tributario.

Como ya se ha hecho en otras ocasiones, el Gobierno Nacional podría optar por conjurar la crisis con nuevos impuestos temporales (ya que el artículo 215 de la Constitución lo permite), lo cual no solo no sorprendería sino que sería perfectamente entendible ante la gravedad de la situación que estamos enfrentando. En lo personal, yo estaría dispuesto a hacer ese esfuerzo si con eso logramos que este país salga adelante, lo que necesariamente implica un aumento del gasto público bastante importante (como decía Lord Keynes que debe hacerse para estos momentos).Sin embargo, el gobierno podría tomar las decisiones que se tomaron con la ley 54 de 1977, de alivios fiscales, que se dio en el marco del gran Paro Cívico Nacional de ese año, y justamente respondía a las quejas de sectores comerciales, industriales y financieros que se vieron afectados por los Decretos de Emergencia Nacional de 1974 (que de hecho, se consideran las primeras medidas neoliberales en ser implantadas en Colombia).

Según el Departamento Nacioanl de Planeación:

La Ley 54 de 1977, elevó el ajuste por inflación de activos fijos del 8% iniciala 14% en ese año y a 60% de la tasa de inflación para el año gravable de 1978en adelante. El valor de los activos fijos podría revaluarse hasta un 100% de latasa de inflación para el cálculo del impuesto de ganancias ocasionales. “Este régimen de ajustes por inflación era demasiado generoso para una economíacon inflación moderada, puesto que no permitía una medida adecuada del ingreso, reduciendo tanto la neutralidad como la equidad del sistema” (McLurey Gillis, 1989).También se decretó una amnistía de ganancias ocasionales para aquellas quese generaran en la venta de acciones. Se estableció un descuento especial parasociedades hasta por un 20% de su exceso de utilidades que superara la rentapresuntiva mínima (impuesto a las ganancias ocasionales), con el fin de queestas utilidades se invirtieran en sociedades anónimas abiertas. Se permitió descontar el impuesto a la renta de las inversiones llevadas a cabo por las empresas públicas

Las Reformas Tributarias en Colombia Durante el Siglo XX (Visible en este enlace)

Además, en su artículo 11, esta reforma permitió que el contribuyente demostrara que su renta presunta había sido menor por motivos de fuerza mayor, subrayando dos casos a titulo enunciativo pero permitiendo que se pudieran alegar más.

Si bien, con esta reforma los ingresos por impuestos sobre la renta disminuyeron, no menos cierto es que, junto con la subida de los salarios en un 9% gracias a las protestas, el PIB creció 7% y el desempleo se redujo a la mitad en un espacio de siete años, llegando a estar al 5% en 1985. (Jorge Iván González, la República 2017)

Sin embargo, debemos tener en cuenta que el exceso de beneficios tributarios puede ser contraproducente. De hecho, en el marco de una emergencia económica nacieron las leyes 9 y 14 de 1983, que redujeron la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta en siete puntos, además de que con el decreto 3541 se crea un IVA con una única tasa del 10%, pero extendida a más productos de los que estaban gravados antes de la emergencia económica.

Según Guillermo Perry, “Estas reformas mantuvieron muchas de las políticas que las misiones Taylory Musgrave habían calificado como inadecuadas, de manera que la debilidaden la administración persistió, y la neutralidad, equidad y el potencial del recaudose vieron seriamente afectados” (Perry, 1988. Citado en Las Reformas Tributarias en Colombia Durante el Siglo XX).

Esas reformas de 1983 lo unico que trajeron fue exceso de liquidez para las empresas, que sirvió para que muchas sacaran su capital del país y otras se siguieran financiando con deuda.

Ambas reformas tributarias que estoy citando se enfocaron en beneficiar a sujetos distintos. La reforma de 1977 benefició tanto a individuos como a empresas, mientras que las reformas de 1983, salvo mejor criterio, buscaban aumentar el recaudo a costa de beneficiar empresas y castigar individuos. El resultado es que con la primera reforma el PIB creció y se redujo el desempleo. Pero con la segunda estos indicadores no mejoraron y el recaudo de IVA e impuesto sobre la renta se mantuvieron estables, por lo que asumo que las reformas no tuvieron el efecto deseado.

Es claro entonces que será necesaria una nueva reforma tributaria. Pero lo que no es claro es el contenido de la misma (obvio bobis, no ha salido). Entonces, como nos lo enseña la historia, el Gobierno Colombiano debe decidir qué quiere para el país en el futuro, y qué es exactamente lo que quiere estimular de la economía ahora que se viene una crisis de proporciones bíblicas: Puede optar por reducir el tamaño del Estado, y estimular el crecimiento de la economía EN GENERAL con mayores beneficios tributarios TANTO para personas como para individuos (lo que aumentaría el consumo y el PIB), o puede seguir por el camino de tapar su hueco fiscal con otro impuesto, mientras sigue beneficiando empresarios sin exigir una contraprestación, supuestamente para que estos estimulen la economía. Claramente, el Gobierno solo obtendrá los resultados deseados (así sea a corto plazo) de una sola forma y es más que obvia.

Autor: Abogado Juan Carlos Muñoz

Abogado tributarista. Egresado de la Pontificia Universidad Javeriana, con más de 7 años de experiencia en insolvencia económica, divorcios y eliminación de reportes negativos. Es también Conciliador en en Insolvencia de la Persona Natural No Comerciante. Le gusta escribir sobre el dinámico mundo del derecho colombiano. Antes lo hacía en el Diario Occidente en el año 2011 y ahora lo hace en este blog. Ha colaborado con la página Finanzas Personales y con Las2Orillas.

Son bienvenidas las opiniones, correcciones, dudas y los aportes en las entradas, siempre que se realicen de forma respetuosa. Las consultas jurídicas que quiera que le responda de manera gratuita las debe de hacer únicamente en la sección de "consultas gratuitas" o de lo contrario no recibirá una respuesta de parte mía.

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